Apakah pemerintah daerah dapat menerbitkan obligasi/surat utang?

Ya, Pemerintah Daerah (Pemda) dapat dan berwenang secara sah menerbitkan obligasi atau surat utang.

Dalam hukum positif Indonesia, instrumen ini diklasifikasikan sebagai Pembiayaan Utang Daerah, yang terdiri dari Obligasi Daerah (konvensional) dan Sukuk Daerah (syariah), yang diterbitkan melalui penawaran umum di pasar modal domestik dalam denominasi mata uang Rupiah.

1. Dasar Hukum Positif

Penerbitan surat utang daerah berlandaskan pada regulasi berikut:

1. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU HKPD):

   • Pasal 1 angka 80 & 81 UU HKPD: Mengatur definisi Obligasi Daerah (surat pengakuan utang) dan Sukuk Daerah (surat berharga syariah atas penyertaan aset).

   • Pasal 154 UU HKPD: Mengklasifikasikan Pinjaman Daerah, Obligasi Daerah, dan Sukuk Daerah sebagai Pembiayaan Utang Daerah.

   • Pasal 157 & 158 UU HKPD: Mengatur ruang lingkup tujuan pembiayaan, pasar penerbitan (pasar modal domestik dalam Rupiah), syarat syariah Sukuk, dan keharusan persetujuan Menteri Keuangan.

   • Pasal 161 UU HKPD: Mewajibkan penganggaran pembayaran kewajiban pokok, bunga, kupon, atau imbalan dalam APBD setiap tahunnya.

2. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2024 tentang Harmonisasi Kebijakan Fiskal Nasional (PP HKFN):

   • Berdasarkan Pasal 97 huruf b PP 1/2024, regulasi lama yaitu PP No. 56 Tahun 2018 tentang Pinjaman Daerah telah resmi dicabut dan digantikan.

   • Pasal 50 s.d. 62 PP 1/2024 mengatur tata cara penerbitan, persyaratan keuangan/kelembagaan, tata kelola underlying asset sukuk, dan mekanisme pembelian kembali (buyback).

3. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 87 Tahun 2024 tentang Tata Cara Penerbitan dan Pembelian Kembali Obligasi Daerah dan Sukuk Daerah (pedoman teknis penilaian batas keuangan, DSCR, dokumen usulan, dan tata kelola emisi).

4. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Pasal 300 & 302), yang mengakui kewenangan kepala daerah menerbitkan obligasi daerah.

5. Regulasi Otoritas Jasa Keuangan (OJK): POJK No. 61/POJK.04/2017, No. 62/POJK.04/2017, dan No. 63/POJK.04/2017 terkait pernyataan pendaftaran, prospektus, dan penawaran umum obligasi/sukuk daerah.

2. Peruntukan Penggunaan Dana

Berdasarkan Pasal 157 ayat (1) UU HKPD jo. Pasal 50 ayat (1) PP 1/2024, penerbitan dibatasi secara ketat untuk:

• Pembangunan infrastruktur publik daerah: Penyediaan sarana dan prasarana umum yang menjadi urusan daerah, baik proyek baru maupun pengembangan aset yang ada (termasuk green/social/sustainability bonds).

• Pengelolaan portofolio utang daerah: Pembiayaan kembali (refinancing) utang lama dengan syarat menghasilkan struktur biaya dana (cost of fund) dan risiko yang lebih rendah.

• Penerusan pinjaman / penyertaan modal kepada BUMD: Khusus penugasan penyediaan sarana dan prasarana daerah.

Catatan Penting: Dana hasil emisi wajib ditempatkan pada rekening kas terpisah di Kas Daerah (untuk Sukuk pada Bank Syariah) dan dilarang keras digunakan untuk membiayai belanja rutin/operasional aparatur pemda. Pemerintah Pusat juga tidak memberikan jaminan atas pembayaran utang tersebut.

3. Syarat-Syarat Penerbitan

Pemerintah Daerah harus memenuhi kriteria prudensial fiskal dan administratif:

1. Kelayakan Keuangan Daerah:

   • Batas Utang Maksimal: Jumlah sisa utang ditambah jumlah utang baru tidak melebihi 75% dari jumlah pendapatan APBD tahun sebelumnya yang tidak ditentukan penggunaannya (unearmarked revenue).

   • Rasio Kemampuan Pembayaran (DSCR): Debt Service Coverage Ratio paling sedikit 2,5.

   • Batas Defisit APBD: Batas kumulatif defisit APBD dari pembiayaan utang tidak melampaui ambang batas tahunan yang ditetapkan Menteri Keuangan.

   • Opini Laporan Keuangan: Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) yang diaudit BPK dalam 3 (tiga) tahun terakhir sekurang-kurangnya berstatus Wajar Dengan Pengecualian (WDP).

2. Kesiapan Administratif & Kelembagaan:

   • Tercantum dalam RPJMD dan RKPD tahun berkenaan.

   • Kerangka Acuan Kegiatan (KAK) telah direviu oleh APIP/Inspektorat Daerah.

   • Studi Kelayakan (Feasibility Study) wajib disertakan jika tenor utang melebihi sisa masa jabatan Kepala Daerah.

   • Memiliki Unit Pengelola Pembiayaan Utang Daerah di bawah BPKAD/BKAD dengan aparatur tersertifikasi/terlatih.

3. Syarat Tambahan Khusus Sukuk Daerah:

   • Memperoleh pernyataan kesesuaian syariah dari Ahli Syariah Pasar Modal.

   • Menyediakan Barang Milik Daerah (BMD) dan/atau aset proyek sebagai aset dasar (underlying asset).

   • Pemilihan akad syariah yang sah (ijarah, mudharabah, musyarakah, istishna’, atau wakalah).

4. Persetujuan DPRD dan Pemerintah Pusat

Penerbitan surat utang daerah memerlukan persetujuan ganda (dual approval):

1. Persetujuan DPRD:

   • Nilai Bersih Maksimal Pembiayaan: Wajib disetujui DPRD saat pembahasan APBD tahun anggaran berkenaan.

   • Aset Dasar Sukuk: Persetujuan penggunaan Barang Milik Daerah (BMD) sebagai underlying asset sukuk wajib diperoleh dari DPRD.

2. Persetujuan Pemerintah Pusat:

   • Menteri Keuangan: Memberikan persetujuan final setelah menilai kelayakan fiskal (batas utang, DSCR, batas defisit).

   • Menteri Dalam Negeri: Memberikan surat pertimbangan tertulis terkait keselarasan program, dokumen RKPD/RPJMD, dan kewenangan urusan daerah (maksimal 15 hari kerja).

   • Menteri PPN/Kepala Bappenas: Wajib memberikan pertimbangan teknis/strategis apabila tenor pinjaman/obligasi melebihi sisa masa jabatan Kepala Daerah (maksimal 15 hari kerja).

5. Alur dan Prosedur Penerbitan

1. Perencanaan: Pemda menyusun KAK, dokumen proyek, dan reviu APIP.

2. Persetujuan DPRD: Dimasukkan ke dalam Perda APBD.

3. Persetujuan Pusat: Pengajuan ke Kemenkeu dengan pertimbangan Mendagri (dan Bappenas jika multi-periode).

4. Regulasi Daerah: Kepala Daerah menetapkan Peraturan Kepala Daerah (Perkada).

5. Persiapan Pasar Modal: Menggandeng penjamin emisi (underwriter), wali amanat (trustee), kantor akuntan, dan pemeringkat efek (rating agency).

6. Pendaftaran OJK: Mengajukan dokumen prospektus hingga memperoleh pernyataan efektif OJK, lalu penawaran umum dan pencatatan di Bursa Efek Indonesia (BEI).

7. Kewajiban Pembayaran: Pemda wajib menganggarkan cicilan pokok dan kupon/bunga setiap tahun dalam APBD hingga lunas (pelanggaran kewajiban ini berakibat sanksi penghentian hak keuangan kepala daerah dan anggota DPRD selama 6 bulan).