Omong Kosong Hak Menguasai Negara

“If men were angels, no Government would be necessary. That is, if all men were angels. But in a world in which all resources are limited, a single non angel in the commons spoils the environment for all.”

—James Madisson

Sejak 25 November 2025, langit tak henti-hentinya memuntahkan air ke pulau Sumatera. Dini hari itu, 27 November 2025, alam menunjukkan batasnya. Banjir bandang dan longsor skala besar menerjang tiga provinsi: Sumatera Utara, Sumatera Barat, dan Aceh. Aktivitas warga di 52 kabupaten/kota serentak terhenti. Rumah, toko, sekolah, bahkan manusia hanyut terbawa air bah. Namun, yang menarik, air bah yang menerjang tak hanya campuran tanah dan air sahaja. Di antaranya ada gelondongan kayu yang tak bernama.

Pemerintah menjadikan Siklon Senyar sebagai kambing hitam atas bencana ekologi yang terjadi. Rezim menyatakan bahwa Siklon Senyar menyebabkan kenaikan curah hujan sangat ekstrem yang menjadi pemicu banjir besar di tiga provinsi pulau Sumatera (Prabowo, 2025). Pernyataan tersebut tak sepenuhnya salah. Banjir memang sering kali disebabkan oleh tingginya curah hujan. Namun, yang luput adalah, fakta bahwa alam sebetulnya memiliki mekanisme sendiri agar curah hujan tersebut dapat termitigasi dengan baik, atau dampak yang terjadi tidak sebesar yang terjadi hari ini. Masalahnya, mekanisme dari alam itu telah hilang sekarang.

Banjir besar yang melanda adalah bukti paling jelas dari krisis tata kelola ruang. Bertahun-tahun alam diposisikan menjadi objek ekstraksi sumber daya. Alih ruang berjalan secara masif tanpa memperhatikan dampaknya. Analisis Tim Jurnalisme Data Kompas mencatat, bahwa selama 1990–2024, hutan di Aceh, Sumatera Utara, dan Sumatera Barat hilang sebesar 1,2 juta ha (Tim Jurnalisme Data Kompas, 2025). Maka tak heran bahwa air bah yang menghantam rumah warga disertai dengan gelondongan kayu. Gelondongan kayu yang menghantam pemukiman warga bukanlah sampah hanyut biasa, melainkan residu dari praktik legalisasi perusakan alam yang dilegitimasi oleh stempel negara.

Akar masalah dari bencana ekologi di Sumatera adalah distorsi tafsir atas Hak Menguasai Negara (HMN). Konsep konstitusional yang sejatinya dimandatkan agar negara mengelola bumi dan air untuk "sebesar-besar kemakmuran rakyat," telah dikooptasi menjadi lisensi mutlak bagi negara untuk memonopoli dan mengobral ruang hidup. Atas nama HMN, pemerintah menempatkan dirinya sebagai "pemilik tanah" yang sewenang-wenang, yang berhak menerbitkan izin konsesi ekstraktif di atas zona penyangga ekologis, seraya mengabaikan daya dukung lingkungan dan keselamatan warga di sekitarnya. Negara tidak lagi hadir sebagai penjaga kelestarian, melainkan bertransformasi menjadi korporasi raksasa yang memperdagangkan keselamatan publik demi akumulasi kapital segelintir elite.

Penguasaan Negara dalam Pembentukan

Satu hal yang menjadi permasalahan sedari dulu hingga sekarang adalah pengaturan sumber daya. Dalam kondisi sumber daya yang terbatas, sedangkan populasi yang selalu meningkat, sumber daya perlu diatur secara adil sehingga dapat dirasakan manfaatnya oleh semua. Namun, mengatur sumber daya bukanlah perkara mudah. Dalam kondisi nature-nya, Hobbes (2004) menyatakan bahwa manusia secara inheren hanya memikirkan diri sendiri, kompetitif, dan didorong akan kebutuhan untuk bertahan hidup sehingga rawan menyebabkan perpecahan. Dalam set seperti itu, mengatur sumber daya yang sedikit secara adil hampir mustahil; yang terkuat akan memonopoli sumber daya. Oleh karena itu, Hobbes menawarkan solusi: “Leviathan”.

Eksistensi negara dapat menjadi obat mujarab mewujudkan perdamaian dan ketertiban. Dalam kacamata Weber (1965), keadaan tersebut dapat terjadi sebab kemampuan negara dalam memonopoli kekerasan yang sah. Dengan monopoli kekerasan, negara dapat memaksakan kehendaknya, bahkan ke warga negara sendiri. Adanya monopoli kekerasan bukan berarti apa yang dipaksakan oleh negara adalah satu hal yang buruk. Rousseau (1998) berpendapat bahwa dalam konsep negara sebagai kontrak sosial, negara hadir untuk melindungi warga negaranya sebab warga negara telah mendelegasikan kekuasaan kepadanya. Dengan cara berpikir tersebut, maka kekerasan yang dimonopoli oleh negara hadir untuk mewujudkan cita-cita negaranya; salah satunya adalah untuk mengatur sumber daya secara adil.

Dalam konteks Indonesia, kuasa untuk mengatur sumber daya telah lama termaktub dalam konstitusi. Sehari pasca memproklamasikan kemerdekaannya, pemerintah yang berkuasa menetapkan konstitusi yang didalamnya mengamanatkan agar segala sumber daya di Indonesia dikuasai oleh pemerintah untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Pengaturan ini yang dikenal dengan HMN. Kemudian, konsep ini diperluas 15 tahun setelahnya dalam Undang-Undang Nomor 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Di dalamnya, dijelaskan bahwa HMN meliputi atas bumi, air, dan ruang angkasa baik yang sudah ada haknya oleh seseorang ataupun belum ada.

Dalam konsepsi HMN, negara bertindak sebagai kuasa dan petugas dari bangsa Indonesia (Zakie, 2016). Artinya, negara dapat bertindak atas nama bangsa Indonesia dalam mengelola sumber daya yang dimilikinya. Contohnya dapat dianalogikan dalam pemberian konsesi tambang. Oleh karena bangsa Indonesia telah memberikan kuasa kepada pemerintah untuk mengelola sumber dayanya, negara dapat mengatur sumber daya yang ada. Konsep ini muncul karena HMN merupakan pelimpahan tugas kewenangan Bangsa Indonesia yang dilakukan oleh wakil-wakil Bangsa Indonesia pada waktu menyusun konstitusi di awal kemerdekaan (Harsono: Zakie, 2016).

Konsekuensi dari HMN menempatkan kewenangan negara dalam konstruksi politis yang lebih luas. Dari pembedaan tersebut, muncul konsekuensi struktural. Pertama, negara menjalankan fungsi penetapan subjek hak melalui mekanisme konversi terhadap tanah peninggalan BW, tanah adat, dan tanah yang berada dalam lingkup penguasaan negara. Kedua, negara menginstitusikan kategori hak-hak baru. Ketiga, negara mengafirmasi keberlakukan perikatan yang menghasilkan hak derivatif di atas hak milik. Keseluruhan struktur ini yang membentuk konfigurasi otoritas yang menegaskan negara sebagai pengelola sumber daya, bukan sebagai pemegang domain dalam artian yang lebih privatistik (Parlindungan: Zakie, 2016).

Struktur ini kemudian diperluas dengan menunjukkan bahwa kapasitas negara mencakup pemberian hak perdata kepada individu maupun badan hukum sebagai bagian dari tata distribusi kewenangan. Pengakuan terhadap institusi hukum publik yang telah eksis sebelumnya semacam masyarakat hukum adat sebagai entitas normatif yang tidak dibatalkan dalam UUPA. Selain itu negara juga memiliki kuasa untuk membentuk titel hukum publik baru berupa hak pengelolaan yang didistribusikan kepada lembaga pemerintahan daerah yang membuka kemungkinan pemberian hak derivatif di atasnya. Lebih lanjut, ada pula kuasa untuk penetapan hak pakai khusus yang tidak dibatasi temporal untuk kepentingan kedinasan, perwakilan diplomatik, maupun fungsi sosio-keagamaan (Parlindungan: Zakie, 2016).

Rapor Merah Penguasaan Negara

Monopoli atas HMN tidak bisa secara naif dilihat sebagai upaya baik hati pemerintah meredistribusi sumber daya. HMN, harus dilihat pula dalam relasi ekonomi-politik yang bercokol. Sebagaimana diargumentasikan oleh Yoshihara Kunio (1988) dalam konsepnya mengenai ersatz capitalism atau kapitalisme rente, penguasaan negara atas sumber daya justru sering kali membuka ruang bagi terbentuknya kelas pemburu rente (rent-seeker) yang memanfaatkan kedekatan dengan kekuasaan politik untuk memperoleh akses istimewa terhadap sumber daya tersebut. Akibatnya, monopoli kekerasan yang idealnya menjadi instrumen negara untuk mendistribusikan sumber daya secara adil justru berubah menjadi instrumen legitimasi bagi praktik ekstraksi rente, dengan sebagian kecil elite politik-ekonomi memperoleh manfaat yang tidak proporsional, sementara biaya sosial dan lingkungan dari eksploitasi sumber daya tersebut dibebankan kepada masyarakat luas yang seharusnya menjadi penerima manfaat utama dari pengelolaan sumber daya oleh negara.

Gambaran paling jelas atas karut marut tersebut terlihat di Sumatera. Negara secara masif mengobral izin konsesi di kawasan Bukit Barisan. Hilangnya 1,2 juta hektar hutan di ketiga provinsi tersebut merupakan konsekuensi dari legalisasi deforestasi. Hutan yang menyusut berubah menjadi 690.777 hektar lahan sawit, kawasan tambang 2.160 hektar, kawasan perkotaan 9.666 hektar, hutan tanaman industri (HTI) 69.733 hektar (Tim Jurnalisme Data Kompas, 2025). Negara menggunakan HMN sebagai stempel legitimasi untuk menerbitkan Hak Guna Usaha  sawit dan Izin Usaha Pertambangan di area yang seharusnya berfungsi sebagai zona tangkapan air. Konversi hutan yang masif menjadi lahan ekstraktif pada akhirnya menghilangkan kemampuan alam dalam menahan laju air.

Bahaya paling laten dari distorsi HMN adalah pembentukan ekosistem regulasi yang dirancang untuk "membersihkan" dosa ekologis korporasi. Konsekuensi logisnya, kebijakan publik seringkali disandera oleh konflik kepentingan. Alih-alih menindak tegas perkebunan sawit yang merambah kawasan hutan secara ilegal, pemerintah justru memberikan karpet merah impunitas melalui Undang-Undang Cipta Kerja. Melalui Pasal 110A dan 110B, negara menerbitkan mekanisme "pemutihan" sawit ilegal dalam kawasan hutan. Kebijakan ini memungkinkan jutaan hektar kejahatan tata ruang diubah statusnya menjadi legal hanya dengan pembayaran denda administratif, tanpa adanya kewajiban pemulihan fungsi hutan yang telah rusak. Ini merupakan bentuk moral hazard negara yang melegalkan kehancuran demi menyelamatkan investasi.

Penerapan HMN yang sentralistik pasca-UU Cipta Kerja telah menghasilkan kebijakan "satu ukuran untuk semua" yang mengabaikan karakteristik wilayah (Meima, 2020). Keputusan tata ruang kini didominasi oleh parameter kemudahan investasi, yang menurut Laporan Tinjauan Lingkungan Walhi (2023), sering memaksakan Proyek Strategis Nasional masuk ke zona rawan bencana. Konsekuensinya, fungsi AMDAL telah tereduksi menjadi sekadar formalitas administratif yang mengabaikan daya dukung lingkungan (Kartodihardjo, 2020). Hal ini terbukti fatal di Sumatera yang menunjukkan peningkatan tren bencana hidrometeorologi akibat pengupasan lereng curam tanpa mitigasi yang memadai. Butanya negara terhadap geografi ini berbanding lurus dengan risiko yang harus ditanggung rakyat. Wahana Lingkungan Hidup Indonesia (2025) mencatat adanya korelasi linear antara semakin dominan izin konsesi korporasi di wilayah hulu, dengan semakin tingginya frekuensi dan intensitas banjir bandang yang menerjang wilayah hilir. Atas asumni ini dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa bencana di Sumatera merupakan manifestasi dari ketidakadilan ruang yang disponsori oleh negara.

Melampaui Penguasaan Negara

Selama berpuluh-puluh tahun, model yang paling sering dikutip dalam menjustifikasi HMN adalah Tragedy of The Common milik Hardin. Hardin dan para pengikutnya beranggapan bahwa individu yang menggunakan sumber daya bersama (seperti padang rumput atau perikanan) akan terjebak dalam dilema yang tak terelakkan. Kondisi tersebut membuat setiap orang termotivasi untuk mengeksploitasi sumber daya hingga habis demi keuntungan pribadi.

Dalam perspektif konvensional ini, para pengguna sumber daya dianggap tidak memiliki kapabilitas untuk mengubah tata aturan mereka sendiri. Akibatnya, solusi yang sering muncul cenderung berfokus pada dua opsi ekstrem: sentralisasi kekuasaan kepada negara (Leviathan) atau privatisasi penuh hak milik. Ostrom (1990) melontarkan kritik terhadap pendekatan ini karena mengimplikasikan bahwa "satu-satunya cara" untuk menyelesaikan isu sumber daya bersama adalah dengan memaksakan perubahan institusional dari luar kepada individu-individu yang terdampak.

Kritik utama Ostrom (1990) terhadap sentralisme negara berpusat pada kelemahan fundamental yang terkait dengan informasi dan pengawasan. Para pendukung kontrol negara sering berasumsi bahwa regulator sentral memiliki informasi yang sempurna dan niat yang murni. Padahal, pada kenyataannya, regulator jarang memiliki informasi spesifik mengenai waktu dan tempat yang akurat terkait daya dukung sumber daya. Konsekuensinya, kebijakan yang ditetapkan oleh negara acapkali menjadi salah sasaran, misalnya dalam penetapan kuota yang tidak realistis atau sanksi yang tidak proporsional. Lebih lanjut, pendekatan yang berorientasi pada negara ini cenderung menciptakan biaya pemantauan yang sangat tinggi serta memunculkan masalah prinsipal-agen yang rentan terhadap praktik korupsi.

Ostrom (1990) juga mengemukakan kritik terhadap anggapan bahwa privatisasi merupakan satu-satunya jalan keluar dari  Tragedy of The Common. Ia berargumen bahwa penerapan hak milik pribadi seringkali tidak praktis atau terlalu mahal, khususnya untuk sumber daya yang bergerak (fugitive) seperti air tanah dan perikanan, yang sulit dibatasi secara fisik. Lebih lanjut, Ostrom menyoroti bahaya privatisasi dalam konteks lingkungan yang rentan dan berisiko tinggi (misalnya, curah hujan tak menentu). Dalam kondisi ini, privatisasi dapat mengubah interaksi menjadi "permainan melawan alam" yang justru memiskinkan pengguna. Sebaliknya, kepemilikan bersama dapat berfungsi sebagai mekanisme asuransi alami yang lebih efisien dalam menyebarkan risiko spasial. Selain itu, esensi bahwa pasar dan hak milik pribadi itu sendiri merupakan institusi publik. Keberlangsungan institusi-institusi ini sangat bergantung pada dukungan infrastruktur negara serta mekanisme penegakan hukum yang intensif dan membutuhkan biaya besar.

Atas permasalahan tersebut, Ostrom (1990) mencoba memperkenalkan wacana alternatif, dengan menyatakan bahwa manusia bukanlah aktor pasif yang tak berdaya dan terperangkap dalam struktur dilema tahanan (Prisoner's Dilemma). Sebaliknya, komunitas memiliki kemampuan untuk berkomunikasi, membangun kepercayaan, dan menyepakati perjanjian yang mengikat guna mengelola sumber daya mereka secara berkelanjutan tanpa intervensi langsung dari otoritas eksternal. Alih-alih mengasumsikan individu yang berbagi sumber daya bersama pasti terperangkap dalam jerat yang tak terhindarkan, individu memiliki kapasitas untuk melepaskan diri dari berbagai situasi dilema bervariasi dari satu situasi ke situasi lainnya.

Ketimbang menyerahkan hak atas sumber daya kepada pemerintah yang mungkin minim informasi lokal yang akurat, Ostrom (1990) mengidentifikasi bahwa institusi swakelola yang berhasil memiliki sejumlah karakteristik spesifik (prinsip desain) seperti adanya batas-batas yang jelas mengenai siapa yang berhak mengakses sumber daya demi mencegah eksploitasi oleh pihak luar, serta memastikan kesesuaian aturan pengambilan dan penyediaan dengan kondisi lokal spesifik. Legitimasi sistem diperkuat melalui pengaturan pilihan kolektif yang memungkinkan pengguna berpartisipasi dalam mengubah aturan yang didukung oleh pemantauan efektif yang dilakukan oleh pengguna sendiri atau pengawas yang bertanggung jawab kepada mereka, serta penerapan sanksi bertahap yang memberikan kesempatan belajar bagi pelanggar aturan. Selain itu, keberlangsungan institusi bergantung pada tersedianya mekanisme resolusi konflik yang murah dan cepat, adanya jaminan pengakuan minimal atas hak mengorganisir dari otoritas pemerintah agar aturan lokal tidak diganggu, dan khusus untuk sistem yang kompleks, pengelolaan harus disusun dalam struktur usaha bersarang (nested enterprises) yang berlapis dari tingkat lokal hingga regional.

Sebagai argumen empiris untuk menolak hegemoni negara, Ostrom (1990) menyajikan keberhasilan institusi Common-Pool Resources (CPR) yang telah eksis selama berabad-abad tanpa adanya intervensi koersif dari negara. Kasus-kasus seperti pengelolaan padang rumput di Törbel (Swiss), hutan desa di Jepang, serta sistem irigasi Huerta di Spanyol dan Zanjera di Filipina membuktikan bahwa komunitas lokal memiliki kapasitas untuk menciptakan seperangkat aturan main yang kompleks dan berkelanjutan. Keberhasilan tersebut tidak bergantung pada kepemilikan oleh negara, melainkan pada implementasi prinsip-prinsip desain institusional yang kuat.

Penutup

Ketika negara, yang seyogianya berfungsi sebagai pelindung rakyat dan penjaga keseimbangan ekologis, justru berperan sebagai agen destruksi demi kepentingan sesaat, maka legitimasi dari kontrak sosial patut untuk dipertanyakan. Kita tidak dapat lagi mengabaikan fakta bahwa sentralisme pengelolaan sumber daya, yang mengesampingkan kearifan lokal dan daya dukung lingkungan, merupakan formula yang pasti mengarah pada kehancuran kolektif. Sudah menjadi keniscayaan untuk menuntut akuntabilitas moral dari para pemegang tampuk kekuasaan.

Berdasarkan premis tersebut, wacana alternatif yang diajukan oleh Ostrom menjadi relevan untuk diimplementasikan. Gagasan ini pada akhirnya menggeser peran negara dari penguasa absolut menjadi fasilitator polisentris. Negara seharusnya tidak memaksakan regulasi yang seragam dan mematikan inisiatif komunitas lokal, melainkan memberikan pengakuan minimal terhadap hak komunitas untuk mengorganisir diri (minimal recognition of rights to organize). Dalam kerangka pikir ini, solusi untuk dilema sumber daya tidak terletak pada pendelegasian mandat mutlak kepada Leviathan, melainkan pada pemberdayaan institusi lokal yang kapabel mengelola sumber daya secara adaptif.

DAFTAR PUSTAKA 

Hobbes, T. (2004). Leviathan. Barnes & Noble Publishing.

Kartodihardjo, H. (2020, October 19). Korupsi pembuatan amdal. Forest Digest. https://www.forestdigest.com/detail/793/seluk-beluk-korupsi-penyusunan-amdal

Meima, M. (2021). Pembentukan Undang Undang Cipta Kerja dan Implikasinya terhadap Otonomi Daerah. Wacana Paramarta, 20(4), 1–13. https://doi.org/10.32816/paramarta.v20i4.133

Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press.

Prabowo, D. (2025, December 1). BMKG Ungkap Penyebab Banjir Sumatera: Curah Hujan Bulanan Tumpah dalam Satu Hari. Kompas.Com. https://nasional.kompas.com/read/2025/12/01/15570891/bmkg-ungkap-penyebab-banjir-sumatera-curah-hujan-bulanan-tumpah-dalam-satu

Rousseau, J.-J. (1998). The social contract. Wordsworth Editions.

Tim Jurnalisme Data Kompas. (2025, December 13). Seberapa Parah Kerusakan dan Lenyapnya Hutan di Sumatera? Kompas.Id. https://www.kompas.id/artikel/seberapa-parah-kerusakan-dan-lenyapnya-hutan-di-sumatera?open_from=Jurnalisme_Data_Page

Undang-undang (UU) Nomor 6 Tahun 2023 Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang

Wahana Lingkungan Hidup Indonesia. (2023, June 12). Tinjauan Lingkungan Hidup 2023 (Terdepan di luar Lintasan). WALHI. https://www.walhi.or.id/tinjauan-lingkungan-hidup-2023-terdepan-di-luar-lintasan

Wahana Lingkungan Hidup Indonesia. (2025, January 23). Melanjutkan Tersesat, atau Kembali ke Jalan yang Benar. WALHI. https://www.walhi.or.id/melanjutkan-tersesat-atau-kembali-ke-jalan-yang-benar

Weber, M. (1965). Politics as a vocation.

Yoshihara, K. (1988). The rise of Ersatz capitalism in South-East Asia. Oxford University Press, USA.

Zakie, M. (2005). Konsepsi hak menguasai oleh negara atas sumberdaya agraria. Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM, 12(29), 111–127. https://doi.org/10.20885/iustum.vol12.iss29.art9